1. Pendahuluan
Pada tanggal 17 juni 1993 telah ditetapkan Keputusan Presiden No. 55 Tahun 1993 tentang Pengadaan Tanah bagi Pelaksana Pembangunan untuk Kepentingan Umum. Kehadiran peraturan baru ini disambut oleh banyak pihak dengan aneka macam komentar. Paling tidak ada 3 hal yang menyebabkan kehadiran peraturan ini menjadi menarik, yaitu:
a. Persoalan tentang tanah dalam pembangunan adalah persoalan yang menarik dan sekalugus unik mengingat pembangunan nasional sangat membutuhkan tanah, tetapi kebutuhan tersebut tidak terlalu mudah untuk dipenuhi. Hal yang demikian sudah disadari oleh semua pihak dan dalam konteks dengan peraturan baru ini tampak dengan jelas dari kesadaran.
b. Peraturan hukum tentang bangaimana seharusnya pengadaan tanah bagi pelaksanaan pembangunan untuk kepentingan umum sebelum ditetapkan peraturan ini sangat beragam keadaannya. Walau undang-undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Ketentuan-ketentuan pokok Agraria yang lebih kita kenal UUPA sebagai induk dari segenap peraturan-peraturan di negara ini, sebenarnya sudah ada arahan mengenai hal ini yang secara eksplisit diatur dalam pasal 18 UUPA mengenai “Pencabutan Hak Atas Tanah untuk Kepentingan Umum” dengan peraturan pelaksanaannya didalam Undana-undang Nomor 20 Tahun 1991 (LN 1991 No. 288) tentang pencabutan hak atas tanah dan benda-benda yang ada diatasnya. Namun peraturannya dalam praktek hampir tidak pernah dilaksanakan sama sekali, sedangkan untuk memenuhi kebutuhan praktek ditetapkan berbagai peraturan tentang kebebasan tanah antara lain diatur dalam:
a. Peraturan Menteri dalam Negeri No. 2 Tahun 1975, Tentang ketentuan-ketentuan mengenai tata cara Kembebasan Tanah.
b. Peraturan Menteri dalam Negeri No. 2 Tahun 1976, tentang Penggunaan cara Pembebasan Tanah untuk Kepentingan Pemerintah bagi pembebasan Tanah oleh pihak Swasta.
c. Peraturan Menteri dalam Negeri No. 2 Tahun 1985, tentang Tata cara Menggadakan tanah untuk Keperluan Proyek Pembangunan wilayah Kecamatan.
c. Dalam praktek pelaksanaan Pembebasn Tanah, baik yang menyangkut Pengadaan tanah bagi kepentingan pembangunan, untuk kepentingan umum maupun pembebasan tanah untuk kepentingan swasta slalu menimbulkan keributan dan masalah. Sehingga banyak yang mempersoalkan apakah hal ini terjadi disebabkan kekurangberesan peraturan ataukah karena ketidaksiapan aparat atau hanya sebuah akses yang memang lumrah terjadi. Tetapi adapun alasannya yang diumumnya dirugikan oleh keadaan tersebut adalah rakyat, sehingga perlu diadakan usaha perbaikan yag sudah dimulai dengan pembenahan kelembagaan dan sekaligus dengan penertidan personel sekarang disusul dengan penyempurnaan perturan.
2. Keppres No. 55 Tahun 1993 sebagai Usaha Pembaruan Hukum
Sebagai suatu peraturan baru, yang baru dibuat guna menggantikan peraturan lama yang dianggap tidak sesuai maka Keppres No. 55 Tahun 1993 memang layak disebut usaha “Pembaruan hukum”, namun untuk dapat dimasukkan dalam kegiatan Law reform perlu juga dilihat seberapa jauh reformasi yang diciptakan dapat dilihat dari struktur dan substensi hukumnya.
Dalam UUPA sebagaimana sudah disinggung tadi hanya diatur tentang pencabutan hak atas tanah untuk kepentingan umum (Pasar 18). Pada pasar-pasar berikutnya tidak ada ketentuan yang mengatur mengenai “Pembebasan Tanah”.
Mengungat dengan semakin banyaknya kasus-kasus pertanahan yang timbul berkenaan dengan pembebasan tanah ini, maka orangpun mulai mempersoalkan keberadaan peraturan-peraturan yang mengatur masalah tersebut sebagai peraturan memberikan jalan keluar yang lebig adil dan pasti. Sehingga sejak tahun yang lalu telah muncul suara-suara untuk mengganti peraturan dimaksud dengan yang lebih baik dan dalam bentuk pruduk hukum yang tidak hanya berlevelkan peraturan menteri. Hal ini baru terwujud pada tanggal 17 juni 1993 dengan ditetapnya keputusan Presiden No. 5 Tahun 1993, tentang Penggadaan tanah bagi pelaksanaan pembangunan untuk kepentingan umum yang kita bahas sekarang ini.
Ada beberapa prinsip pembaharuan hukum yang dapat dicatat dalam kaitannya dengan keputusan Presiden No. 55 tahun 1993 ini. Antara lain:
a. Dalam pasal 24 Keppres No. 545 Tahun 1993, disebutkan, bahwa dengan berlakunya keputusan presiden ini, maka dinyatakan tidak berlaku lagi PMDN No. 2 Tahun 1985, sebagaimana yang telah diungkapkan tersebut. Dengan demikian maka semua prinsip-prinsip poko yang dulunya diatur dalam peraturan dimaksud ditinggalkan dan digantikan dengan prinsip-prinsip poko yang digariskan dalam keppres ini. Namun, prinsip pokok yang diatur dalam Keppres No. 55 Tahun 1993, kelihatannya baru mengarah pada penggantian PMDN No. 15 Tahun 1975 saja, sedangkan untuk peraturan lainnya akan kita bicarakan selanjutnya hanya digariskan dalam penegasan tanpa penyabaran lebih jauh dan tentunya menuntut peraturan tersendiri.
b. Dengan dilakukannya pembaruan hukum oleh Keppres No. 55 Tahun 1993, telah dinyatakan tidak berlaku tiga perturan pokok yang diatur tentang peraturan tanah, sehingga secara formal pranata yang namanya pembebasan tanah menjadi hapus dari sistem hukum pertanahan kita.
c. Penatapan peraturan pelaksanaan dimaksud pada angka 2 terkadang memerlukan waktu yang cukup lama untuk memerlukan peraturan peralihan, namun sayangnya dalam Keppres No. 55 Tahun 1993 tidak kita jumpai adanya ketentuan peralihan dimaksud. Namun pda dalam surat edaran menteri negara Agraria/Kepala badan Pertahanan Nasional tanggal 28 juni 1993 No. 045.2. 1983 tentang Pelaksanaan keputusan presiden No. 55 Tahun 1993 pada angka 3.
d. Keppres No.55 Tahun 1993, tidak hanya sekedar kedudukan sebagai ketentuan pelaksanaan dari UUPA saja, tetapi juga punya keterkaitan dengan peraturan lainnya yang juga tentu akan menimbulkan implikasi kusus.
e. Keppres No. 55 Tahun 1993 membatasi rung lingkupnya hanya pada pengadaan tanah bagi pelaksana pembangunan untuk kepentingan umum.
f. Dalam Bab VI Keppres No.55 Tahun 1993 diatur tentang pengadaan tanah Skala kecil, sebelumnya persoalan semacam ini dengan sedikit perbedaan diatur dalam PMDN No. 2 tahun 1985, tetapi peraturan ini termasuk peraturan yang dinyatakan tidak berlaku. Pasal 23 Keppres No 55v Tahun 1993 menentukan pelaksana pembangunan untuk kepentingan umum yang memerlukan tanah yang seluasnya tidak lebih dari 1 (satu) Ha dapat dilakukan langsung oleh instansi pemerintah yang memerlukan tanah dengan para pemegang hak atas tanah, dengan cara jual beli atau tukar-menukar atau cara lain yang disepakati kedua belah pihak.
g. Dalam Keppres No. 55 tahun 1993 mengenai bentuk ganti rugi dimungkinkan adanya “Tanah Penggantian”. Sehingga dengan cara demikian, instansi yang berkepentingan dapat saja menyerahkan tanah yang selama ini dikuasai oleh instansinya kepada masyarakat untuk dipergunakan sebagai pengganti dari tanah masyarakat yang diambil untuk kepentingan “pengganti Tanah”, karenanya juga perlu untuk mendapatkan pengaruh lebih jauh, karena hal demikian belum diatur dalam hukum pertanahan kita.
h. Menurut pasal 14 Keppres No. 55 Tahun 1993 pergantian terhadap bidang tanah yang dikuasai dengan hak rakyat yang diberikan dalam bentuk pembangunan fasilitas umum atau bentuk lain yang bermamfaat bagi masyarakat setempat.
i. Pengambilan tanah guna keperluan pembangunan untuk kepentingan umum tidak hanya terbatas pada tanah yang dikuasai dengan suatu hak tertentu, akan tetapi juga terhadap tanah-tanah berstatus sebagai tanah wakaf, kesimpulan yang demikian muncul bilamana kita membaca pasal 17 ayat (1) Keppres No. 55 Tahun 1993, kepada yang memegang hak atas tanah atau ahli warinya yang sah dan nazhir bagi tanah wakaf.
Demikian beberapa hal yang dapat kita anggap persoalan baru yang dimunculkan dalam keppres ini atau persoalan yang akan memerlukan pengaturan lebih jauh dalam rangka pelaksanaan pengaturan tersebut. Hal ini sengaja ditonjolkan terlebih dahulu agar dalam pelaksanaanya nanti tidak perlu banyak timbul “ganjalan” yang berpangkal dari segi aturan hukumnya.
3. Kepentingan Umum
Pasal 2 Ayat (1) Keppres No. 55 tahun 1993 menegaskan, bahwa ketentuan tentang pengadaan tanah dalam keputusan presiden ini semata-mata hanya digunakan untuk pemenuhan kebutuhan tanah bagi pelaksana pembangunan untuk kepentingan umum. Dengan demikian maka ketentuan ini hanya bisa diterapkan kalau ada tuntutan kepentingan umum menghendaki diadakannya suatu proyek atau kegiatan tertentu dari pembangunan yang menghendaki “Pengadaan Tanah”.
Mengenai pengertian pengadaan tanah telah dirumuskan dalam pasal 1 angka 1 yang menyatakan bahwa, pengadaan tanah adalah setiap kegiatan untuk mendapatkan tanah dengan cara memberikan ganti kerugian kepada yang berhak atas tanah tersebut. Bangaimana prosedur yang harus ditempuh dalam pasal 2 Ayat (2) disebutkan, bahwa pengadaan tanah bagi pelaksana pembangunan untuk kepentingan umum oleh pemerintah dilaksanakan dengan cara pelepasan atau penyerahan hak atas tanahdimaksud, dirumuskan dalam pasal 1 angka 2 sebagai kegiatan melepaskan hubungan hukum antara pemegang hak atas tanah yang dikuasainya dengan memberi ganti kerugian atas dasar musyawarah.
Mengenai pengertian kepentiangan umum dalam kaitannya dengan pencabutan hakl diatur dalam undang-undang No.20 tahun 1961.
Dalam Kappres No.55 pengertian kepentingan umum dirumuskan dalam pasal 1 angka 3 sebagai kepentingan seluruh laporan masyarakat.
Perumusan yang demikian sangat sederhana sekali sifatnya bilamana, dibandingkan dengan perumusan yang sama dalam undang-undang No.20 Tahun 1961 maupun intruksi Presiden NO.9 Tahun 1973. Dalam Pasal 1 Undang-undang NO. 20 Tahun 1961 tentang pencabutan hak-hak atas Tanah dan Benda-benda yang ada di atasnya disebutkan untuk kepentingan umum termasuk kepentingan bangsa dan negara, serta kepentingan bersama dari rakyat., demikian pula kepentingan pembangunan, maka presiden dalam keadaan yang memaksa setelah mendengat Menteri Agraria, menteri Kehakiman, dan Menteri-menteri yang bersangkutan dapay mencabut hak-hak atas tanah dan benda-benda yang ada diatasnya.
Kemudian pasal 5 disebutkan bahwa pembangunan untuk kepentingan umum berdasarkan keputusan presiden ini dibatasi untuk pembangunan yang dilakukan dan selanjutnya dimiliki pemerintah, serta tidak digunakan untuk mencari keuntungan dalam bidang-bidang antara lain sebagai berikut.
a. Jalan umum, saluran pembuangan
b. Waduk bendungan dan bangunan pengairan lainnya termasuk saluran irigasi.
c. Rumah sakit umum dan pusat-pusat kesehatan masyarakat
d. Pelabuhan, bandar udara atau terminal
e. Peribadan
f. Pendidikan atau sekolahan
g. Pasar umum atau pasar inpres
h. Fasilitas pemakaman umum
i. Fasilitas keselamatan umum seperti antara lain tanggul penanggulangan bahaya banjir, lahar, dan lain-lain bencana
j. Pos dan telekomunikasi
k. Sarana olahraga
l. Statium penyiaran radio, televisi beserta sarana pendukungannya
m. Kantort pemerintah
n. Fasilitas Angkatan Bersenjata Republik Indonesia
Persoalan mengenai kepentingan umum secara konsepsional memang sulit sekali untuk dirumuskan dan lebih-lebih kalau kita lihat secara operasional. Akan tetapi, dalam rangka pengambilan tanah masyarakat penegasan tentang kepentingan umum yang akan menjadi dasar dan kriterianya perlu ditentukan secara tegas, sehingga pengambilan tanah-tanah dimaksud benar-benar sesuai dengan landasan hukum yang berlaku.
4. Panitian Pengadaan Tanah
Timbul berbagai kasus dalam masyarakat adalah sisebabkan ketidakmampuan panitia memberikan penyelesaian yang sebaik-baiknya, disamping adanya berbagai penyelewengan atau manipulsi yang dilakukan oleh oknum panitia terutama yang berkaitan dengan ganti kerugian. Karena itu, seyogianya persoalan tentang kepanitiaan ini perlu diatur secara baik dalam pengaturan, pembentukan dan penugasannya di lapangan.
Mengenai komposisi kepanitiaan dapat dibandingkan dengan panitia pembebeasan tanah sebagaimana yang disebut dalam Pasal 2 Peraturan Menteri Dalam Negeri No.15 Tahun 1975 yang terdiri diatas :
a. Kepala Subdirektorat Agraria Kabupaten/Kotamadya sebagai ketua merangkap anggota
b. Seorang pejabat dari kantor pemerintahan Dairah TK.II yang ditunjuk Oleh Bupati/Walikotanya Kepala Daerah yang bersangkuta sebagai anggota.
c. Kepala kantor Ipeda/Ireda atau pejabat yang ditunjuk sebagai anggota
d. Seorang pejabat yang ditunjuk oleh instansi yang memerlukan tanah sebagai anggota
e. Kepala Dinas Pekerjaan Umum Daerah TK.II atau pejabat yang ditunjuknya apabila menganai tanah bangunan dan/atau Kepala Dinas Pertanian Daerah TK.II atau pejabat yang ditunjuknya akan mengenai tanah pertanian sebagai anggota
f. Kepala Kecamatan yang bersangkutan sebagai anggota
g. Kepala Desa atau yang dipersamakan dengan itu sebagai anggota
h. Seorang pejabat dari Kantor Subdirektorat Agraria Kabupaten/Kotamadya yang ditunjuk oleh Kepala Subdirektorat Agraria Kabupaten Kotamadya yang bersangkutan sebagai sekretaris bukan anggota.
Hal lain yang menunjukkan perbedaan antara panitia Pengadaan Tanah dan Panitia Pembebasan Tanah ialah tidak duduknya lagi pihak yang memerlukan tanah dalam kepanitian walaupun dalam perundingan nantinya mereka juga dilibatkan/keadaan, yang demikian lebih menjamin objektitasnya.
Uraian mengenai tugas-tugas dari panitia akan tamoak lebih jelas dalam hubunga dengan proses pengadaan tanah dalam proses pelaksanaannya sebagaimana akan diuraikan berikut ini.
Selain dari panitia yang disebutkan tadi sebenarnya masih ada lagi satu panitia yang disebut dalam undang-undang No.20 Tahun 1961 yaitu yang disebut “Panitia Penkasir” yang susuna honorarium, dan tata kerjanya ditetapkan oeh materi Agraria. Panitia ini adalah dalam konteks dengan pencabutan hak tidak pernah dilaksanakan, maka kita pun tidak banyak tahu tentang panitia ini.
5. Proses tata Cara Pengadaan Tanah
Bagaimana prosedur yang ditempuh bilamana satu instansi pemerintah memerlukan satu areal untuk keperluan tertentu dalam melaksanakan pembangunan untuk kepentingan umum. Ada beberapa cara yang dikemukakan sehubungan dengan hal ini.
1. Instansi pemerintah yang memerlukan tanah mengajukan permohonan untuk mendapatkan tanah yang diperlukan.
2. Bilamana setelah dinilai permohonan adalah instansi yang benar-benar memerlukan tanah tersebut guna pelaksanaan pembangunan untuk kepentingan umum, maka pemerintah setempat dalam rangka pemenuhannya sebagaimana disebutkan dalam Pasal 4 bilamana penetapan rencana pembangunan untuk kepentingan umum tersebut sesuai dan berdasar pada rencana untuk tata ruang telah ditetapkan terlebih dahulu, oleh karena wewenang untuk menilai ini tidak diserahkan pada panitia maka penilaiannya dilakuka oleh pemerintah daerah setempat.
3. Kalau semua persyaratan sudah dipenuhi barulah panitia mulai berfungsi dengan melakukan penelitian dan inventarisasi
4. Bilamana berdasarkan inventarisasi tersebut takpak bahwa proyek yang bersangkutan mempunyai dampak potensial terhadap lingkungan perlu dibuat Penyajian Imformasi Lingkungan (PIL) atau Analisasi Dampak Lingkungan (Andal) sebagaimana yang diatur dalam Peraturan Pemerintah No. 19 Tahun 1986
5. Apabila tidak ada halangan yang disebutkan pada angka (4) tersebut berulah kegiatan selanjutnya diteruskan. Langkah berikutnya ialah sesuai dengan tugas panitia lalu mengadakan panelitian status hukum dari tanah yang akan dilepaskan. Berdasarkan penilaian ini akan dapat ditentukan bahwa tanah yang bersangkutam adalah :
a. Tanah negara bebas
b. Tanah adat/tanah rakyat
c. Tanah yang belum terdaftar
d. Tanah yang terdaftar
6. Melakukan penaksiran ganti kerugian dan mengusulkan ganti kerugian yang harus diberikan
7. Memberikan penjelasan atau penyuluhan kepada pemegang hak atas tanah menganai rencana dan tujuan pengadaan tanah tersebut. Berbagai kasus timbul disebutkan oleh ketidakjelasan rencana, karena itu dalam suasana demokrasi keterbukaan dalam hubungan ini perlu dijaga.
8. Dilaksanakan musyawarah antara panitia, pemegang hak, dan instansi pemerintah yang memerlukan tanah.
9. Bagaimana setelah musyawarah dilakukan ada dua keuntungan yang terjadi, mereka hasil memperoleh kesepakatan tentang ganti kerugiannya atau mereka tidak berhasil menyepakati bentuk dan ganti kerugian berkenaan dengan pengadaan tanah yang bersangkutan.
10. Keppres NO. 55 Tahun 1993 tidak mengatur lebih jauh bagaimana langkah selanjutnya setelah musyawarah diperoleh kesepakatan mengenai bentuk dan besarnya ganti kerugian. Akan tetapi dari tugas panitia yang disebut dalam Pasal 8 dapat disimpulkan, instansi yang memerlukan tanah menyerahkan uang ganti kerugian kepada pemegang hak dengan disaksi oleh panitia.
11. Bagaimana kalau masyarakat sudah berhasil sebagaimana disebutkan dalam Pasal 19, panitia mengeluarkan keputusan mengenai bentuk dan besarnya ganti kerugian yang ditetapkan sepihak oleh panitia.
12. Dalam Kappres No.55 Tahun 1993 ditetapkan satu jembatan perhubungan, yang tidak kita jumpai dalam peraturan pembebasan tanah, bilamana keputusan gebernur tetap tidak disetujui oleh pemegang hak, maka proses penyelesaian selanjutnya beralih pada proses pencabutan hak sebagaimana yang diatur dalam Undang-undang No. 20 Tahun 1961.
6. Ganti Kerugian
Salah satu kunci yang kelihatannya juga cukup menentukan dalam Kappres No. 55 tahun 1993 ini, adalah yang berkenaan dengan ganti kerugian. Istilah ini sudah mulai dipersoalkan karena dapat mengandung konotasi yang negatif yaitu satu penggantian yang mengakibatkan orang menjadi rugi, karena itu dalam undang-undang No. 24 Tahun 1992 diperkenalkan istilah baru pergantian yang layak yang kelihatannya lebih cepat.
Menurut pasal 12 ganti kerugian dalam rangka pengadaan tanah diberikan untuk :
a. Hak atas tanah
b. Bangunan
c. Tanaman
d. Benda-benda lain yang berkaitan dengan tanah
Dalam pasal 13 ditentukan bahwa bentuk ganti kerugian dapat berupa :
a. Uang
b. Tanah penganti
c. Pemukiman kembali
d. Gabungan dari dua atau lebih bentuk ganti kerugian, sebagaimana dimaksud dalam huruf b dan huruf c
e. Bentuk lain yang disetujui oleh pihak-pihak yang bersangkutan.
Ganti kerugian dengan uang adalah menyangkut besarnya ganti kerugian dikaitkan dengan harga tanah, bangunan, dan tanaman yang akan diganti.
Penentuan besarnya ganti kerugian sebagaimana tersebut jauh lebih maju bila dibandingkan dengan penetuan yang berlaku dalam peraturan pembebasan tanah tentang ganti kerugian yang layak.
Sehubungan dengan ganti kerugian ini memang banyak hal yang dapat dicatat. Masalahnya memang berkaitang dengan persoalan ekonomo dan mempunyai dampak terhadap kehidupan ekonomi, yang mendapat ganti kerugian pada dasarnya akan merasa rugi, karena pada tanah yang mereka kuasai tertanam nilah lebih yang kadang-kadang tidak diperhitungkan, sehingga ada satu nilai yang diharapkan masyarakat meminta harga yang tinggi dan dirasakan keterlaluan oleh kiteria pihak panitia atau penilai termasuk apa yang digariskan dalam Keppres No. 55 Tahun 1993 adalah bertumpu pada harga rill.
7. Penutup
Demikian beberapa catatan singkat yang dapat dikemukakan berkenaan dengan lembaga “Pengadaan Tanah bagi pelaksanaan Pembangunan untuk kepentingan Umum” yang ditetapkan dalam Keputusan Presiden No. 55 Tahun 1993 yang dapat dipandang sebagai pengganti dari lembaga “Pembebasan Tanah” yang sudah kita kenal sejak tahun 1975.
Berdasarkan pengalaman sejak berlakunya peraturan mengenai pembebasan tanah yang pada saat itu sangat diperlukan untuk memenuhi tuntunan pembangunan, akan tetapi mengundang masalah yang tidak sedikit sehingga diharapkan dengan penggunaan lembaga baru yang sebenarnya tidak terlalu jauh berbeda [ada satu pihak, kita akan mampu memenuhi kebutuhan tanah yang diperlukan untuk pembangunan dan pada pihak lain pelaksanaannya tidak terlalu meberatkan rakyat.
Apa yang diataur keputusan Presiden No. 55 Tahun 1993 memang dapat dipandang sebagai suatu langkah maju. Akan tetapi, sebagai suatu produk hukum buatan manusia di dalamnya juga terdapat beberapa kekuranga. Segala macam kekurangan ini akan dapat dilengkapi dan diperbaiki antara lain melalui peraturan pelaksanaan yang memang akan dibuat menyusul.
Ketentuan tersebut secara umum sudah cukup memadai hanya tinggal pelaksanaannya dalam masyarakat yang tidak hanya ditentukan oleh nilai yang terkandung dalam peraturan yang bersangkutan. Telaksana atau tidaknya peraturan ini akan ditentukan oleh aparatur pelaksana, sarana, dan prasarana serta budaya hukum dari warga masyarakat untuk siapa peraturan itu dibuat. Sehingga bukan mustahil tujuan yang luhur dan deal yang terkandung dalam ketentuan itu akan berbeda jauh ketika peraturannya diterapkan.
Namun, yang penting bagi kita sekarang betapapun jeleknya peraturan dimaksud ia adalah milik kita bersama dan karena sudah diberlakukan dan perlu untuk masyarakatnan agar warga masyarakat mengetahui, memahami, dan dapat mendayagunakan ketentuan dimaksud, bilamana ia kebutulan terkena pelaksanaan peraturan ini. Untuk itulah sebenarnya tujuan seingkt ini dibuat semoga ada mamfaatnya bagi kita semua.
